BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 didisebutkan bahwa “Negara Indonesia ialah negara hukum”. Negara aturan yang dimaksud ialah negara yang menempatkan kekuasaan kehakiman sebagai kekuasaan yang merdeka, menghormati hak asasi insan dan setiap tindakan dan kebijakan pemerintah harus berdasarkan atas ketentuan aturan (due process of law). Oleh lantaran itu, sejarah telah mengantarkan pemerintah Indonesia untuk melegitimasi setiap tindakannya serta mengatur segala hal yang berkaitan dengan kepentingan rakyat yang harus dilindungi sebagaimana amanat Undang-Undang Dasar dalam suatu peraturan perundang-undangan.
Walaupun Pemikiran mengenai perencanaan peraturan perundang-undangan dan kaitannya dengan Prolegnas gres dimulai pada tahun 1976, yaitu melalui Simposium mengenai Pola Perencanaan Hukum dan Perundang-undangan di Provinsi Daerah spesial Aceh. Simposium ini diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) berafiliasi dengan Universitas Syah Kuala Darussalam dan Pemda spesial Aceh. Simposium tersebut dimaksudkan untuk: (1) menetapkan cara-cara training aturan nasional; (2) menunjang pembuatan Pola Umum Perencanaan Hukum dan Perundang-undangan; dan (3) memperoleh sistem pemikiran perencanaan aturan mencegah kesimpang siuran dalam pembiayaan dan penanganan materinya.[1]
Kemudian pada tanggal 3 s.d 5 Pebruari 1997 diadakan Lokakarya Penyusunan Program Legislatif Nasional di Manado sebagai hasil kolaborasi antara BPHN dengan Universitas Sam Ratulangi, dan Pemda Sulawesi Utara. Tujuan dari lokakarya ini ialah untuk membahas aktivitas pembentukan peraturan perundang-undangan (Program Legislasi Nasional) yang terarah, sinkron dan terkoordinir serta dilaksanakan berdasarkan mekanisme dan teknik perundang-undangan yang mantap.[2]
Pada lokakarya tersebut, untuk pertama kalinya disusun konsep Program Legislasi Nasional yang mencerminkan keseluruhan planning pembangunan aturan nasional di bidang aturan tertulis secara berencana dan koordinatif oleh BPHN yang dilaksanakan dalam setiap Repelita. Pada Tahun 1988 terbitlah Keputusan Presiden No. 32 Tahun 1988 yang merupakan dasar aturan kiprah BPHN dalam bidang Perencanaan Pembangunan Hukum Nasional.[3]
Menganai Program Legislasi Nasional (Prolegnas) sendiri diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 wacana Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam ketentuan umum poin 9 memuat pengertian Program Legislasi Nasional yang selanjutnya disebut Prolegnas ialah instrumen perencanaan aktivitas pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. Lebih lanjut ketentuan mengenai Prolegnas diatur dalam Pasal 16 hingga dengan Pasal 23.
Sebagai instrumen perencanaan aktivitas pembentukan undang-undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis sesuai dengan aktivitas pembangunan nasional dan perkembangan kebutuhan masyarakat yang memuat skala prioritas aktivitas pembentukan Undang-Undang dalam rangka mewujudkan sistem aturan nasional. Skala prioritas tersebut meliputi Program Legislasi Nasional Jangka Menengah (5 Tahun) dan Program Legislasi Nasional Tahunan.
Proses penyusunan Prolegnas diatur melalui Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 wacana Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional. Dalam Pasal 2 Perpres No. 61 Tahun 2005 diatur bahwa Penyusunan Prolegnas dilaksanakan oleh dewan perwakilan rakyat dan Pemerintah secara berencana, terpadu dan sistematis yang dikoordinasikan oleh DPR, melalui alat kelengkapannya, yaitu Badan Legislasi (Baleg DPR). Adapun penyusunan Prolegnas terdiri dari beberapa tahapan, antara lain: Tahapan Penyusunan Rencana Legislasi dan Tahapan Penyusunan Program Legislasi, Tahapan Koordinasi Penyusunan Program Legislasi Nasional, dan Tahapan Penetapan.
Program legislasi nasional sebagai instrumen perencanaan pembentukan undang-undang merupakan salah satu elemen penting dalam kerangka pembangunan hukum, khususnya dalam konteks pembangunan bahan aturan (legal substance)[4] memuat daftar Rancangan Undang-Undang yang dibuat selaras dengan tujuan pembangunan aturan nasional yang tidak sanggup dilepaskan dari rumusan pencapaian tujuan negara sebagaimana dimuat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, yaitu untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian infinit dan keadilan sosial.
Dalam memilih dan menyusun planning Prolegnas harus mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) sebagai kerangka acuan, sehingga pembangunan sanggup dilakukan sesuai dengan tujuan negara. Dengan demikian, sistem perencanaan legislasi dalam prolegnas sebagai jalan mencapai tujuan negara sebagaimana yang diamanatkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 sanggup diwujudkan secara sedikit demi sedikit dan menyeluruh.
Berdasarkan uraian di atas, Prolegnas haruslah sesuai dengan tujuan negara sebagaimana disebutkan dalam alinea ke IV Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, yang dijabarkan melalui RPJPN dan RPJM. Oleh lantaran yang demikian itu, dalam makalah ini akan dibahas secara lebih dalam mengenai sistem perencanaan legislasi nasional dalam prolegnas sebagai salah satu jalan mencapai tujuan negara secara sedikit demi sedikit dan menyeluruh.
B. Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian di atas, penyusun bermaksud membahas lebih lanjut rumusan problem berikut:
1. Bagaimanakah sejarah pengaturan progran legislasi nasional (prolegnas)?
2. Bagaimanakah mewujudkan sistem perencanaan legislasi nasional dalam prolegnas sebagai salah satu jalan mencapai tujuan negara secara sedikit demi sedikit dan menyeluruh?
BAB II
PEMBAHASAN
A. Sejarah Pengaturan Progran Legislasi Nasional (Prolegnas)
Sebelum reformasi proses dan mekanisme penyusunan prolegnas dilakukan oleh sebuah tim atau kelompok kerja (POKJA) yang bertugas melaksanakan monitoring terhadap perkembangan dan proses pengkajian, penelitian dan penyusunan Naskah Akademis Rancangan Undang-Undang (RUU) atau Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) yang telah direncanakan direncanakan. Kemudian dari hasil kerja POKJA itu sanggup dibuat Daftar Sementara Prolegnas Sektoral masing-masing Departemen/LPND. Dan disampaikan oleh masing-masing Sekretaris Jenderal Departemen/LPND.
Selanjtnya program-program Legislasi tersebut kemudian dikelompokkan berdasarkan tolok ukur seperti: (1) berdasarkan bentuk perundang-undangan (RUU/RPP); (2) berdasarkan bahan yang paling mendesak; (3) hal-hal yang diharapkan dalam penataan kembali segala pranata dan sarana hukum.
Setelah reformasi arah perkembangan penyususnan Prolegnas semakin baik walaupun belum sepenuhnya sesuai dengan keinginan dan tujuan negara. Kilas baliknya yaitu ketika Inpres No. 15 Tahun 1970 wacana Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku selama seperempat kala lamanya digantikan dengan Keppres No. 188 tahun 1998 wacana Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang yang dilengkapi dengan Keppres No. 44 Tahun 1999 wacana Teknik Penyusunan Perundang-undangan dan bentuk RUU, RPP, dan Keppres.
Puncaknya yaitu sesudah amandemen Undang-Undang Dasar 1945 pada tahun 1999-2002. Kekuasaan membentuk peraturan perundang-undangan yang semula ditangan pemerintah (presiden) berbalik arah dengan menjunjung prinsip check and balance ke arah forum legislatif yakni dewan perwakilan rakyat dan DPD, hal ini semakin menguatkan janji untuk menggiring kebijakan yang dibuat dalam peraturan perundang seruan ke arah kesejahteraan rakyat dan mewujudkan tujuan negara sebagaimana diatur dalam pembukaan Undang-Undang Dasar 1945.
Dalam sambutan sekaligus pengarahan, Menteri Kehakiman dan HAM Yusril Ihza Mahendra mengemukanan bahwa untuk memperbaiki kualitas produk peraturan perundang-undangan melalui mekanisme Prolegnas perlu memperhatikan hal-hal sebagai berikut:[5]
1. Penyusunan peraturan perundang-undangan diawali dengan penelitian aturan ( law research ) dan penelitian kebijakan ( policiy research ) sebagai kepingan hulu proses perencanan peraturan perundang-undangan. Hal ini perlu dilakukan supaya produk peraturan perundang-undangan mencerminkan nilai-nilai yang hidup dan berlaku dalam masyarakat dan persepsi masyaraat terhadap kebijakan yang relevan dengan peraturan yang akan disusun.
2. Proses pembuatan peraturan perundang–undangan didahului dengan pembuatan Naskah Akademik. Muatan Naskah Akademik merupakan hasil penelitian pada point 1 yang memuat konsep, teori, falsafah juga visi dan misi yang mengidentifikasikan prinsip, arah, suatu rancangan UU.
3. Peningkatan mekanisme partisipasi publik dalam proses penyusunan peraturan perundang-undangan atau paling tidak dalam kaitan pembahasan planning legislasi nasional baik di sentra maupun di daerah. Salah satu mekanisme yang telah dirintis oleh BPHN ialah Forum Komunikasi Prolegnas dengan pemerintah daerah, forum swadaya dan organisasi kemasyarakatan.
4. Kerjasama antar instansi atau antar forum terkait perlu ditingkatkan. Kerjasama dan korelasi yang bersahabat diharapkan lantaran tidak jarang potensi konflik antar sektor pembangunan disebabkan oleh komunikasi yang kurang baik dan bukan semata-mata lantaran perbedaan kepentingan sektor.
Pada tahun 2004 disahkan Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 wacana Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Di dalam UU No. 10 Tahun 2004 ini diatur mengenai proses dan mekanisme Prolegnas sebagai kepingan dari mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan nasional dengan proses atau tahapan sebagai berikut: proses perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan. Yang kesemunya itu, disusun secara berencana, terpadu dan sistimatis.
Karena banyak sekali kekurangan dan kemelamahan serta keinginan untuk menyempurnakan Undang-Undang No. 10 Tahun 2004, maka disahkanlah UU No. 12 Tahun 2011 wacana Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagai pengganti UU No. 10 Tahun 2004. Pengaturan mengenai proses dan mekanisme Prolegnas dalam UU No. 12 Tahun 2011 ini, sebanarnya tidak jauh berbeda dengan apa yang diatur dalam UU sebelumnya. Namun, dalam UU No. 12 Tahun 2011 telah memperluas mekanisme perencanaan pembentukan perundang-undangan, dari yang semula hanya perencanaan penyusunan UU (Prolegnas) dan perencanaan penyusunan peraturan tempat (Prolegda) ditambah dengan perencanaan penyusunan peraturan pemerintah,[6] perencanaan penyusunan peraturan presiden, dan perencanaan peraturan perundang-undangan lainnya.
Apabila sebelumnya Prolegnas hanya bersumber pada aktivitas yang disusun oleh Pemerintah saja, ketika ini Prolegnas hanya bersumbe dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) bahu-membahu dengan Pemerintah, dengan mengacu pada Prolegnas yang telah disusun di Lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dan Prolegnas di Lingkungan Pemerintah.
Dengan demikian, melalui Prolegnas dewan perwakilan rakyat dan Pemerintah sanggup melaksanakan monitoring dan sinkronisasi peraturan perundang-undangan yang akan dibuat, agar sesudah disahkan dan diundangkan, undang-undang tersebut benar-benar sanggup dioperasionalkan lantaran tidak mengandung kontradiksi, baik terhadap peraturan perundang-undangan lebih tinggi atau terhadap peraturan perundang-undangan lain yang setingkat kedudukannya dalam hierarki peraturan perundang-undangan, serta tidak bertentangan dengan kenyataan sosial di masyarakat (social wirkelijkheid).
B. Sistem Perencanaan Legislasi Nasional Dalam Prolegnas Sebagai Salah Satu Jalan Mencapai Tujuan Negara Secara Bertahap Dan Menyeluruh
Dalam UU No. 12 Tahun 2011 pasal 1 angka 9 menunjukkan definisi Prolegnas sebagai instrumen perencanaan aktivitas pembentukan Undang-Undang yang disusun secaraterencana, terpadu, dan sistematis. Adapun berdasarkan Moh Mahfud M.D Prolegnas ialah instrumen perencanaan pembentukan UU yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis yang memuat potret planning aturan dalam periode tertentu disertai mekanisme yang harus ditempuh dalam pembentukannya.[7]
Dalam konteks pembentukan peraturan perundang-undangan, Prolegnas berfungsi:[8]
1. memberikan citra obyektif wacana kondisi umum dibidang pembentukan undang-undang.
2. menyusun skala prioritas penyusunan ruu sebagai aktivitas yang berkesinambungan dan terpadu sehingga sanggup menjadi ajaran bagi forum yang berwenang membentuk undang-undang.
3. sebagai sarana untuk mewujudkan sinergi antarlembaga dalam pembentukan undang-undang.
4. sebagai deteksi dini untuk mencegah tumpang tindih peraturan perundang-undangan.
Program legislasi nasional sebagai instrumen perencanaan pembentukan undang-undang merupakan salah satu elemen penting dalam kerangka pembangunan hukum, khususnya dalam konteks pembangunan bahan aturan (legal substance)[9] yang memuat daftar Rancangan Undang-Undang yang dibuat selaras dengan tujuan pembangunan aturan nasional yang tidak sanggup dilepaskan dari rumusan pencapaian tujuan negara sebagaimana dimuat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, yaitu untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian infinit dan keadilan sosial.
Sebagaimana diatur dalam Pasal 18 UU No. 12 Tahun 2011, penyusunan Prolegnas didasarkan atas hal-hal sebagai berikut:
a. perintah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. perintah Undang-Undang lainnya;
d. sistem perencanaan pembangunan nasional;
e. rencana pembangunan jangka panjang nasional;
f. rencana pembangunan jangka menengah;
g. rencana kerja pemerintah dan planning strategis DPR;dan
h. aspirasi dan kebutuhan aturan masyarakat. .
Dalam memilih dan menyusun planning Prolegnas harus mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) sebagai kerangka acuan, sehingga pembangunan sanggup dilakukan sesuai dengan tujuan negara. Dengan demikian, sistem perencanaan legislasi dalam prolegnas sebagai jalan mencapai tujuan negara sebagaimana yang diamanatkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 sanggup diwujudkan secara sedikit demi sedikit dan menyeluruh.
Prolegnas jangka menengah sanggup dievaluasi setiap selesai tahun bersamaan dengan penyusunan dan penetapan Prolegnas prioritas tahunan. Sedangkan penyusunan dan penetapan Prolegnas prioritas tahunan sebagai pelaksanaan Prolegnas jangka menengah dilakukan setiap tahun sebelum penetapan Rancangan Undang-Undang wacana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
Dalam keadaan tertentu, dewan perwakilan rakyat atau Presiden sanggup mengajukan Rancangan Undang-Undang di luar Prolegnas mencakup:
a. untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau peristiwa alam;
b. keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu Rancangan Undang-Undang yang sanggup disetujui bersama oleh alat kelengkapan dewan perwakilan rakyat yang khusus menangani bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidanghukum.
Sebagai instrumen perencanaan pembentukan undang-undang Prolegnas harus disusun secara berencana, terpadu dan sistimatis dengan memperhatikan arah dan kebijakan umum pembangunan nasional dan planning pembangunan jangka menengah.
Secara garis besar, arah kebijakan umum pembangunan nasional 2009-2014 ialah sebagai berikut:[10] Pertama, melanjutkan pembangunan untuk mencapai Indonesia sejahtera. Kondisi Indonesia sejahtera tercermin dari peningkatan tingkat kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan dalam bentuk percepatan pertumbuhan ekonomi yang didukung oleh penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi, pengurangan kemiskinan dan pengangguran dengan bertumpu pada aktivitas perbaikan kualitas sumber daya manusia, perbaikan infrastruktur dasar, serta menjaga dan memelihara lingkungan hidup secara berkelanjutan.
Kedua, memperkuat pilar-pilar demokrasi dengan penguatan yang bersifat kelembagaan dan mengarah pada tegaknya ketertiban umum, peniadaan segala macam diskriminasi, legalisasi dan penerapan hak asasi manusia, serta kebebasan yang bertanggung jawab.
Ketiga, memperkuat dimensi keadilan di semua bidang termasuk pengurangan kesenjangan pendapatan, pengurangan kesenjangan pembangunan antar tempat (termasuk desa-kota), dan pengurangan kesenjangan jender. Keadilan hanya sanggup diwujudkan jikalau sistem aturan berfungsi secara baik, kredibel, bersih, adil, dan tidak pandang bulu. Demikian halnya kebijakan pemberantasan korupsi secara konsisten diharapkan supaya tercapai rasa keadilan dan pemerintahan yang bersih.
Oleh lantaran yang demikian itu, dalam rangka mewujudkan sistem perencanaan legislasi nasional dalam prolegnas sebagai salah satu jalan mencapai tujuan negara secara sedikit demi sedikit dan menyeluruh, maka Prolegnas sebagai instrumen perencanaan pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu dan sistematis. Berisi skala prioritas aktivitas pembentukan Undang-Undang dalam rangka mewujudkan sistem aturan nasional. Serta merupakan instruksi atau potret politik yang dijadikan dasar pijakan untuk menciptakan dan melaksanakan pembentukan aturan dalam mencapai tujuan negara. Oleh alasannya ialah itu, Prolegnas harus mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) sebagai kerangka acuan, sehingga pembangunan sanggup dilakukan sesuai dengan tujuan negara. Dengan demikian, sistem perencanaan legislasi dalam prolegnas sebagai jalan mencapai tujuan negara sebagaimana yang diamanatkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 sanggup diwujudkan secara sedikit demi sedikit dan menyeluruh.
BAB III
PENUTUP
A. Kesimpulan
Dalam rangka mewujudkan sistem perencanaan legislasi nasional dalam prolegnas sebagai salah satu jalan mencapai tujuan negara secara sedikit demi sedikit dan menyeluruh, maka Prolegnas sebagai instrumen perencanaan pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu dan sistematis. Berisi skala prioritas aktivitas pembentukan Undang-Undang dalam rangka mewujudkan sistem aturan nasional. Serta merupakan instruksi atau potret politik yang dijadikan dasar pijakan untuk menciptakan dan melaksanakan pembentukan aturan dalam mencapai tujuan negara.
Oleh alasannya ialah itu, Prolegnas sebagai bagian dari pembangunan aturan nasional yang sangat penting bagi kesinambungan pembangunan nasional dalam mencapaimasyarakat yang adil, makmur, dan sejahtera harus mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) sebagai kerangka acuan, sehingga pembangunan sanggup dilakukan sesuai dengan tujuan negara. Dengan demikian, sistem perencanaan legislasi dalam prolegnas sebagai jalan mencapai tujuan negara sebagaimana yang diamanatkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 sanggup diwujudkan secara sedikit demi sedikit dan menyeluruh.
[1] Diakses dari website Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, Rabu 12 November 2014, pukul 20:00 WIB.
[5] Diakses dari website Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, op.cit
[6] Mekanisme penyusunan Prolegnas diatur lebih lanjut dengan Perpres No. 87 Tahun 2014 wacana Peraturan Pelaksanaan UU No. 12 Tahun 2011 wacana Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Sesuai amanat Pasal 21 ayat (6) UU No. 12 Tahun 2011 wacana Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
[7] Mahfud M.D, Permasalahan Aktual Koordinasi Prolegnas, Makalah Disampaikan pada Lokakarya 30 Tahun Prolegnas oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Jakarta, 19-21 November 2007.
[8] Wicipto Setiadi, Proses Penyusunan Prolegnas Pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012, presentasi disampaikan di Hotel Puri Denpasar, 24 Juli 2013